13/04/2007 - 18:15 - Íntegra do voto do ministro Celso de Mello no julgamento de 
ações sobre direito de greve de servidor público

Leia a íntegra do voto do ministro Celso de Mello no julgamento dos Mandados de 
Injunção (MI) 670 e 712, impetrados no STF pelo Sindicato dos Servidores Policiais 
Civis do Espírito Santo (Sindipol) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário 
do Estado do Pará (Sinjep). As ações alegam omissão do Congresso Nacional por não 
elaborar lei para regulamentar o direito de greve dos servidores públicos. O julgamento 
foi suspenso ontem (12), por pedido de vista do ministro Joaquim Barbosa. Até o 
momento, sete ministros decidiram que alguns dispositivos da Lei de Greve (Lei 
7.783/89), que rege o exercício de greve dos trabalhadores da iniciativa privada, 
também poderão ser aplicados às greves do serviço público, até que o Congresso 
Nacional elabore a lei específica. Votaram nesse sentido os ministros Eros Grau, Gilmar 
Mendes, Celso de Mello, Sepúlveda Pertence, Carlos Ayres Britto, Cármen Lúcia e 
Cezar Peluso. Também votou no caso o ministro Ricardo Lewandowski, que dá 
provimento parcial aos MIs.Íntegra do voto (25 páginas) 	


 	 	 	 	 	 	 	 
 	 	 	 	 	 	 	
12/04/2007 TRIBUNAL PLENO

MANDADO DE INJUNÇÃO 712-8 PARÁ

                                                 V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A greve foi erigida, pela Constituição Federal 
promulgada em 1988, como direito reconhecido aos servidores públicos civis. O sistema 
de direito constitucional positivo conferiu, desse modo, legitimidade jurídica à greve no 
seio da Administração Pública, dela apenas excluindo, por razões de evidente interesse 
público, os militares das Forças Armadas e os integrantes das Polícias Militares e dos 
Corpos de Bombeiros Militares, aos quais se proibiu, terminantemente, o exercício 
desse direito de ação coletiva (CF, art. 42, § 5º). Presentemente, é assegurado o 
direito de greve - ainda que em condições diferenciadas - aos trabalhadores em geral
(CF, art. 9º) e aos servidores públicos civis (CF, art. 37, VII). Cumpre destacar, no 
contexto em que se desenvolvem as relações coletivas de trabalho no Brasil, que o 
preceito  constitucional que garantiu o direito de greve no setor privado da economia já 
se acha regulamentado pela Lei nº 7.783/89.
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O legislador constituinte brasileiro, seguindo moderna tendência registrada no plano do 
direito comparado, buscou positivar mecanismos destinados a solucionar os conflitos 
coletivos instaurados entre os agentes estatais e a Administração Pública,
reconhecendo aos servidores civis - além da possibilidade da sindicalização (CF, art. 
37, VI) - a titularidade do direito de greve (CF, art. 37, VII). Neste ponto, a 
Constituição do Brasil incorporou a recomendação constante da Convenção nº 151 da 
OIT (art. 8º), que dispõe sobre a institucionalização de meios voltados à composição
dos conflitos de natureza coletiva surgidos entre o Poder Público e os seus servidores. 
A importância do direito de greve, contudo, não pode prescindir da necessária 
observância dos princípios da supremacia do interesse público e da continuidade dos 
serviços desenvolvidos pela administração estatal, especialmente daquelas atividades 
que, qualificadas pela nota da essencialidade, não podem sofrer, em hipótese alguma, 
qualquer tipo de interrupção. É por essa razão que documentos de caráter 
internacional - como o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos,
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Sociais e Culturais (art. 8º, “c” e “d”) - advertem que as leis concernentes ao exercício 
do direito de greve, especialmente quando exercido no âmbito da Administração 
Pública, podem e devem estipular restrições ou limitações “no interesse da segurança 
nacional ou da ordem pública, ou para proteção dos direitos e liberdades de
outrem”. O próprio Romano Pontífice, na Encíclica “Laborem Exercens” (“Sobre o 
Trabalho Humano”, p. 49, item n. 20, 1981, Loyola), após advertir que as exigências 
sindicais “não podem transformar-se numa espécie de egoísmo de grupo ou de classe”,
salientou, nesse documento pontifício comemorativo do 1º Centenário da 
Encíclica “Rerum Novarum”, do Papa Leão XIII (1891), que a atividade desenvolvida 
pelas entidades representativas dos prestadores de serviços deve ser entendida “como 
uma prudente solicitude pelo bem comum”, aduzindo que: “Ao agirem em prol dos 
justos direitos dos seus membros, os sindicatos lançam mão também do método da
‘greve’, ou seja, da suspensão do trabalho, como de uma espécie de ‘ultimatum’ 
dirigido aos órgãos competentes e, sobretudo, aos dadores de trabalho. É um modo de
proceder que a doutrina social católica reconhece como legítimo, observadas as 
devidas condições e nos justos limites. Em relação a isto os trabalhadores deveriam
ter assegurado o direito à greve, sem terem de sofrer sanções penais pessoais por nela 
participarem. Admitindo que se trata de um meio legítimo, deve simultaneamente 
relevar-se que a greve continua a ser, num certo sentido, um meio extremo. Não se 
pode abusar
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dele; e não se pode abusar dele especialmente para fazer o jogo da política. Além 
disso, não se pode esquecer nunca que, quando se trata de serviços essenciais para a 
vida da sociedade, estes devem ficar sempre assegurados, inclusive, se isso for 
necessário, mediante apropriadas medidas legais. O abuso da greve pode conduzir à 
paralisação da vida sócio-econômica; ora isto é contrário às exigências do bem comum 
da sociedade, o qual também corresponde à natureza, entendida retamente, do mesmo 
trabalho.” (grifei) No plano do direito comparado, como sabemos, delineiam-se
pelo menos quatro modelos normativos concernentes ao exercício do direito de greve 
no serviço público, que assim podem ser caracterizados: (1) Reconhecimento do direito 
de greve ao servidor público em condições diferenciadas daquelas estabelecidas para 
os trabalhadores em geral; (2) Reconhecimento do direito de greve ao servidor
público em condições idênticas às fixadas para os trabalhadores em geral; (3) 
Reconhecimento tácito em favor dos servidores públicos do direito de greve; e (4) 
Vedação total do exercício do direito de greve no serviço público. O eminente jurista 
ARION SAYÃO ROMITA (“Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis - Aspectos 
Trabalhistas e
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Previdenciários”, p. 64/65, 1993, LTr), ao analisar o “status quaestionis” no plano do 
direito comparado, observa: “O exame da legislação vigente em diferentes países
permite identificar quatro grupos: 1º - países que reconhecem expressamente o direito 
de greve dos servidores públicos; 2º - países que não estabelecem diferença alguma 
entre as greves do setor público e as dos demais setores da economia; 3º - países cuja
legislação não contém disposições relativas à licitude ou ilicitude dos movimentos 
grevistas de servidores públicos, 4º - países que proíbem expressamente a greve
dos servidores públicos. No primeiro grupo, alistam-se os países que consideram legal 
a greve quando o conflito não é resolvido mediante consultas, negociações ou qualquer
outro procedimento existente. Esta é a situação de Alto Volta, Benin, Canadá, Costa do 
Marfim, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Guiné, Madagascar, México, Níger, Noruega, 
Portugal, Senegal, Suécia, Zaire. O reconhecimento do direito de greve se aplica, em
princípio, aos funcionários em geral, mas há certas categorias de servidores aos quais 
se nega o exercício do direito. Há também restrições fundadas no tipo de conflitos, 
como por exemplo: na Noruega só é permitida a greve em caso de conflito de 
interesses; na Suécia, só é autorizada a greve que tiver origem em questões que 
possam constituir objeto de negociação. No segundo grupo situam-se os países que 
reconhecem o direito de greve de modo geral, embora sujeito a restrições em certos 
casos, e não existem disposições especiais que neguem esse direito aos servidores
públicos. É o que se passa nos seguintes países: Camarões, Gana, Itália, Malásia, 
Malta, Maurício, Nigéria, Serra Leoa, Singapura e Sri Lanka. O terceiro grupo é 
composto por países cuja legislação silencia quanto à legalidade ou ilegalidade do 
movimento grevista, o que suscita diferentes interpretações. No Tchad, em Israel e no 
Reino Unido, há reconhecimento tácito do direito de greve. Em contrapartida, a 
inexistência de disposições legislativas pode ser interpretada como proibição tácita da 
greve na função pública. É o que ocorre na Alemanha, quanto aos Beamte (os 
Angestellte e Arbeiter
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gozam do direito de greve), no Irã, no Paquistão, na Argélia e no Gabão. O mesmo 
podia dizer-se dos países socialistas antes das transformações operadas em 1989 e
1990, quando a greve passou a ser expressamente autorizada por lei em diversos 
desses países. No quarto grupo enfileiram-se os países que expressamente negam aos  
de greve. Em certos países, como Quênia, Trinidad e Tobago, Uganda, as proibições se 
referem aos serviços essenciais. Em outros, há proibição legal especificamente 
estabelecida para a greve no serviço público. É o sistema vigente nos seguintes países:
Austrália, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Chile, Estados Unidos, Filipinas, Guatemala, 
Honduras, Japão, Coveite, Líbano, Holanda (ferroviários e altos funcionários públicos), 
Ruanda, Síria, Suíça, Tailândia, Trinidad e Tobago, Venezuela. A proibição
assume características de grande rigidez em países latinoamericanos, que a incluem no 
texto constitucional, como é o caso de Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, 
Guatemala, Honduras, Panamá e Venezuela e era também o caso do Brasil antes de 
1988. Certos países não podem ser classificados em qualquer desses grupos, porque 
não sendo a matéria prevista por lei, o problema da greve dos servidores
públicos continua sendo uma questão bastante controvertida, com opiniões doutrinárias 
divergentes e decisões judiciais conflitantes. Esta é a situação da Áustria, Bélgica, 
Dinamarca, Holanda, Uruguai.” (grifei) Decorridos quase 19 (dezenove) anos da 
promulgação da vigente Carta Política, ainda não se registrou - no que concerne à
norma inscrita no art. 37, VII, da Constituição - a necessária intervenção 
concretizadora do Congresso Nacional, que se absteve de editar, até o presente 
momento, o ato legislativo essencial ao desenvolvimento da plena eficácia jurídica do 
preceito constitucional em questão, não obstante esta Suprema Corte, em 19/05/1994 
(há quase 13 anos, portanto), ao julgar o MI 20/DF, de
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que fui Relator, houvesse reconhecido o estado de mora (inconstitucional) do Poder 
Legislativo da União, que ainda subsiste, porque não editada, até agora, a lei 
disciplinadora do exercício do direito de greve no serviço público. Registra-se, portanto, 
quase decorrido o período de uma geração, clara situação positivadora de omissão 
abusiva no adimplemento da prestação legislativa imposta, pela Constituição da
República, ao Congresso Nacional. Na realidade, o retardamento abusivo na 
regulamentação legislativa do texto constitucional qualifica-se - presente o contexto 
temporal em causa - como requisito autorizador do ajuizamento da ação de mandado 
de injunção, pois, sem que se configurasse esse estado de mora legislativa – 
caracterizado pela superação excessiva de prazo razoável -, não haveria como 
reconhecer-se ocorrente, na espécie, o próprio interesse de agir em sede injuncional, 
como esta Suprema Corte tem advertido (RTJ 158/375, Rel. p/ o acórdão Min. 
SEPÚLVEDA PERTENCE) em sucessivas decisões: “MANDADO DE INJUNÇÃO. (...). 
PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNÇÃO (RTJ 131/963 – RTJ 
186/20-21). DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO/DEVER ESTATAL DE LEGISLAR (RTJ 
183/818-819). NECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE MORA LEGISLATIVA (RTJ 180/442).
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CRITÉRIO DE CONFIGURAÇÃO DO ESTADO DE INÉRCIA LEGIFERANTE: SUPERAÇÃO 
EXCESSIVA DE PRAZO RAZOÁVEL (RTJ 158/375). (...).” (MI 715/DF, Rel. Min. CELSO 
DE MELLO, “in” Informativo/STF nº 378, de 2005) O caso em exame, como 
precedentemente acentuado, revela – considerada a superação irrazoável do lapso 
temporal já decorrido – um retardamento abusivo do dever estatal de legislar sobre a 
espécie ora em análise. Essa omissão inconstitucional do Poder Legislativo, derivada do 
inaceitável inadimplemento do seu dever de emanar regramentos normativos - encargo 
jurídico que foi imposto ao Congresso Nacional pela própria Constituição da República -
encontra, neste “writ” injuncional, um poderoso fator de neutralização da inércia 
legiferante e da abstenção normatizadora do Estado. O mandado de injunção, desse 
modo, deve traduzir significativa reação jurisdicional, fundada e autorizada pelo texto 
da Carta Política que, nesse “writ” processual, forjou o instrumento destinado a impedir 
o desprestígio da própria Constituição, consideradas as graves conseqüências que 
decorrem do desrespeito ao texto da Lei Fundamental, seja por ação do Estado, seja, 
como no caso, por omissão - e prolongada inércia - do Poder Público.
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Não obstante atribuísse, ao mandado de injunção, desde o meu ingresso neste 
Supremo Tribunal, a relevantíssima função instrumental de superar, concretamente, os  
assumi, nesta Suprema Corte, no MI 164/SP, de que fui Relator (DJU de 24/10/89) -,  
matéria pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal orientou-se, de modo claramente 
restritivo, em sentido diverso. A jurisprudência que se formou no Supremo Tribunal 
Federal, a partir do julgamento do MI 107/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES (RTJ 133/11), 
fixou-se no sentido de proclamar que a finalidade, a ser alcançada pela via do mandado 
de injunção, resume-se à mera declaração, pelo Poder Judiciário, da ocorrência de 
omissão inconstitucional, a ser meramente comunicada ao órgão estatal inadimplente, 
para que este promova a integração normativa do dispositivo constitucional invocado 
como fundamento do direito titularizado pelo impetrante do “writ”. Esse entendimento 
restritivo não mais pode prevalecer, sob pena de se esterilizar a importantíssima 
função político-jurídica para a qual foi concebido, pelo constituinte, o mandado de 
injunção, que deve ser visto e qualificado como instrumento de concretização
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das cláusulas constitucionais frustradas, em sua eficácia, pela inaceitável omissão do 
Congresso Nacional, impedindo-se, desse modo, que se degrade a Constituição à 
inadmissível condição subalterna de um estatuto subordinado à vontade ordinária do 
legislador comum. Cabe verificar, portanto, neste ponto, se se revela admissível, ou  
Como se sabe, o “writ” injuncional tem por função processual específica viabilizar o 
exercício de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente outorgados pela própria 
Constituição da República, em ordem a impedir que a inércia do legislador comum
frustre a eficácia de situações subjetivas de vantagem reconhecidas pelo texto 
constitucional. Na verdade, o mandado de injunção busca neutralizar as conseqüências 
lesivas decorrentes da ausência de regulamentação normativa de preceitos 
constitucionais revestidos de eficácia limitada, cuja incidência - necessária ao exercício 
efetivo de determinados direitos neles diretamente fundados - depende, 
essencialmente, da intervenção concretizadora do legislador.
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É preciso ter presente, pois, que o direito à legislação só pode ser invocado pelo 
interessado, quando também existir - simultaneamente imposta pelo próprio texto 
constitucional - a previsão do dever estatal de emanar normas legais. Isso significa,
portanto, que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará 
naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por 
efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável 
imposta ao Poder Público, consoante adverte o magistério jurisprudencial desta 
Suprema Corte (MI 633/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Desse modo, e para que 
possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injunção, revela-se 
essencial que se estabeleça, tal como sucede na espécie, a necessária correlação
entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o conseqüente 
reconhecimento do direito público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, 
presente a obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, tornar-
se-á possível não só imputar comportamento moroso ao Estado (como já ocorreu, no 
caso, quando do julgamento do MI 20/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO), mas, o que é 
muito mais importante ainda, pleitear, junto ao Poder Judiciário, que este dê expressão 
concreta,
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que confira efetividade e que faça atuar a cláusula constitucional tornada inoperante 
por um incompreensível estado de inércia governamental. O exame dos elementos 
constantes deste processo evidencia que existe, na espécie em análise, o necessário 
nexo de causalidade entre o direito subjetivo à legislação, invocado pela parte 
impetrante, e o dever da União Federal de editar a lei especial a que alude o art. 37, 
VII, da Carta da República, em contexto que torna plenamente admissível a utilização 
do “writ” injuncional. A hipótese versada nos presentes autos refere-se a uma
típica situação de desrespeito à Constituição da República, por inércia normativa 
unicamente imputável ao Congresso Nacional (e, também, ao Presidente da República), 
eis que - decorridos quase dezenove (19) anos da promulgação da Carta Política - esta, 
no que concerne ao art. 37, VII, ainda não foi regulamentada, frustrando-se,
desse modo, mediante arbitrária omissão, o exercício, pelos servidores públicos civis, 
do direito de greve. Na análise da estrutura constitucional do mandado de injunção, 
impõe-se reconhecer que um dos pressupostos essenciais de sua admissibilidade 
consiste, precisamente, na “falta de norma regulamentadora”, cuja inexistência atua 
como causa impeditiva do
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gozo e da prática de determinadas prerrogativas asseguradas pela Carta Política.
Essa situação de lacuna técnica - “ou seja, da ausência de uma norma imprescindível 
para que outra produza efeitos jurídicos” (MARIA HELENA DINIZ, “Norma Constitucional 
e seus Efeitos”, p. 38, 1989, Saraiva; HANS KELSEN, “Teoria Pura do Direito”, vol. 
2/111-112, 1962, Coimbra) - constitui requisito condicionante da própria 
impetrabilidade do mandado de injunção. A ausência da legislação reclamada pelo texto
constitucional efetivamente inviabiliza o exercício, pelos servidores públicos civis, do 
seu direito de exercer a greve no serviço público. O dever jurídico de editar a lei em 
questão revela-se imputável, no caso, ao Congresso Nacional e ao Presidente da
República, destinatários específicos da imposição legiferante inscrita no art. 37, VII, da 
Lei Fundamental, por efeito do que dispõem o art. 48 e o art. 61, § 1º, II, “c”, da 
Constituição. A análise da presente ação de mandado de injunção, Senhora Presidente, 
impõe necessárias reflexões em torno do relevantíssimo problema suscitado pela 
omissão do Estado, decorrente
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da inércia de suas instituições, quanto à concretização das imposições legiferantes 
fundadas em cláusulas constitucionais mandatórias, tal como sucede no caso ora em 
exame, consideradas as próprias observações feitas pelo eminente Relator.
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, consciente dos gravíssimos efeitos jurídicos, 
políticos e sociais que derivam do desrespeito estatal à Constituição da República, 
quaisquer que possam ser as modalidades de comportamentos inconstitucionais em que
haja incidido o Poder Público, teve o ensejo - quando do julgamento da ADI 1.458-
MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO - de censurar o gesto daqueles, que, por ação ou, 
como no caso, por omissão, transgridem a supremacia do estatuto constitucional:
“DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO - MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS 
INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO. - O desrespeito à Constituição tanto pode 
ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de 
inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que 
age ou edita normas em desacordo com o que dispõe a Constituição, ofendendo-lhe, 
assim, os preceitos e os princípios que nela se acham consignados. Essa conduta
estatal, que importa em um facere (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade por 
ação. - Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos 
preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, 
abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe 
impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non 
praestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total,
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quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida 
efetivada pelo Poder Público.” (RTJ 162/877-879, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Vê-se, pois, que, na tipologia das situações inconstitucionais, inclui-se, também, aquela 
que deriva do descumprimento, por inércia estatal, de norma impositiva de
determinado comportamento atribuído ao Poder Público pela própria Constituição. 
Cumpre ter presente, bem por isso, a advertência de JORGE MIRANDA (“Manual de 
Direito Constitucional”, tomo II/406 e 409, 2ª ed., 1988, Coimbra Editora), que, ao 
versar o tema, observa: “Por omissão entende-se a falta de medidas legislativas 
necessárias, falta esta que pode ser total ou parcial. A violação da Constituição, na 
verdade, provém umas vezes da completa inércia do legislador e outras vezes da sua 
deficiente actividade, competindo ao órgão de fiscalização pronunciar-se sobre a 
adequação da norma legal à norma constitucional.
...............................................................................................................................
A inconstitucionalidade por omissão não surge apenas por carência de medidas 
legislativas, surge também por deficiência delas.” (grifei) A omissão do Estado - que 
deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto 
constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade
político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também
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desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também 
impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria 
aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental. É por essa razão que J. J. 
GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (“Fundamentos da Constituição”, p. 46, item n. 
2.3.4, 1991, Coimbra Editora), analisando a força normativa da Constituição - e 
assinalando que a eficácia preponderante e subordinante de suas cláusulas impede o 
reconhecimento de situações inconstitucionais -, acentuam, na perspectiva da 
inquestionável preeminência normativa da Carta Política, que: “(...) tanto se viola a Lei 
fundamental quando as acções estaduais não estão em conformidade com as suas
normas e princípios, como quando os preceitos constitucionais não são `actuados`, 
dinamizados ou concretizados pelos órgãos que constitucionalmente estão vinculados a 
fornecerem-lhes operatividade prática. A Constituição impõe-se normativamente, não só
quando há uma acção inconstitucional (fazer o que ela proíbe), mas também quando 
existe uma omissão inconstitucional (não fazer o que ela impõe que seja feito).” (grifei) 
As situações configuradoras de omissão inconstitucional - ainda que se cuide de 
omissão parcial, derivada da insuficiente concretização, pelo Poder Público, do conteúdo 
material da norma impositiva fundada na Carta Política - refletem
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comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inércia do Estado qualifica-se, 
perigosamente, como um dos processos informais de mudança da Constituição, 
expondo-se, por isso mesmo, à censura do magistério doutrinário (ANNA CÂNDIDA DA 
CUNHA FERRAZ, “Processos Informais de Mudança da Constituição”, p. 230/232, item n. 
5, 1986, Max Limonad): “A inércia caracteriza-se pela não aplicação intencional, 
provisória mas prolongada, das disposições constitucionais pelos poderes incumbidos 
de lhes dar cumprimento e execução. Configura inegável processo de mudança
constitucional; embora não altere a letra constitucional, altera-lhe o alcance, na medida 
em que paralisa a aplicação constitucional. Tal paralisação, não desejada ou prevista 
pelo constituinte, é de ser tida como inconstitucional. Afeta, também, o sentido da 
Constituição. Destinada esta à aplicação efetiva, qualquer obstáculo que se lhe 
anteponha desvirtua sua finalidade, resultando numa inconstitucionalidade (...). Por 
outro lado, indiretamente, a inércia dá causa à ocorrência de outros processos de 
mutação constitucional. O distanciamento, no tempo, entre a elaboração constitucional 
e a sua efetiva aplicação, sofre, inexoravelmente, a influência das transformações
sociais diuturnas e constantes, de tal sorte que, após uma prolongada dilatação na 
aplicação do texto, é provável que esta, quando se efetivar, dê à Constituição sentido e 
significado diversos daqueles acolhidos no momento da formação da norma 
fundamental. Como modalidade de mutação constitucional, a inércia é processo 
pernicioso, que acarreta conseqüências desastrosas à vida constitucional dos
Estados. De um lado, porque, ao contrário dos demais processos de mutação 
constitucional, raramente busca adaptar a Constituição à realidade. Na maioria das
vezes, serve como instrumento exatamente para evitar tal adaptação.
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De outro lado, porque a inércia arrasta consigo a descrença na Constituição.” (grifei)
Desse modo, e ante a irrecusável supremacia da Carta Política, revela-se essencial 
impedir o desprestígio da própria Constituição, seja por ação, seja por omissão dos 
órgãos, instituições e autoridades da República. Cabe referir, no ponto, em face de sua 
inquestionável atualidade, o autorizado magistério de PONTES DE MIRANDA
(“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969”, tomo I/15-16, 2ª 
ed., 1970, RT), cuja lição contém grave advertência, que, por ninguém, pode ser 
ignorada: “Nada mais perigoso do que fazer-se Constituição sem o propósito de cumpri-
la. Ou de só se cumprir nos princípios de que se precisa, ou se entende devam ser 
cumpridos - o que é pior (...). No momento, sob a Constituição que, bem ou mal, está 
feita, o que nos incumbe, a nós, dirigentes, juízes e intérpretes, é cumpri-la. Só assim 
saberemos a que serviu e a que não serviu, nem serve. Se a nada serviu em alguns 
pontos, que se emende, se reveja. Se em algum ponto a nada serve - que se corte 
nesse pedaço inútil. Se a algum bem público desserve, que pronto se elimine. Mas, sem
na cumprir, nada saberemos. Nada sabendo, nada poderemos fazer que mereça 
crédito. Não a cumprir é estrangulá-la ao nascer.” (grifei) É preciso proclamar que as 
Constituições consubstanciam ordens normativas cuja eficácia, autoridade e valor não 
podem ser afetados ou inibidos pela voluntária inação ou por ação insuficiente
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das instituições estatais. Não se pode tolerar que os órgãos do Poder Público, 
descumprindo, por inércia e omissão, o dever de emanação normativa que lhes foi 
imposto, infrinjam, com esse comportamento negativo, a própria autoridade da 
Constituição e afetem, em conseqüência, o conteúdo eficacial dos preceitos que
compõem a estrutura normativa da Lei Maior. A inércia estatal em adimplir as 
imposições constitucionais traduz inaceitável gesto de desprezo pela autoridade da 
Constituição e configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado, pois 
nada mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar uma Constituição, sem a 
vontade de fazê-la cumprir integralmente, ou, então, de apenas executá-la com o 
propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos pontos que se revelarem 
convenientes aos desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores 
dos cidadãos. O grande publicista do Império, JOSÉ ANTÔNIO PIMENTA BUENO, 
Marquês de São Vicente - que compôs a primeira turma acadêmica que se graduou na 
Faculdade de Direito do Largo de São Francisco (São Paulo) - teve, já no século XIX, a 
exata percepção da gravidade e das conseqüências lesivas, derivadas do gesto infiel do 
Poder Público que transgride, por omissão ou por insatisfatória concretização de seu 
dever político-jurídico, os encargos de que se
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tornou depositário, por efeito de expressa determinação constitucional. PIMENTA 
BUENO, em obra clássica de nossa literatura constitucional, publicada em 1857 (“Direito 
Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império”, p. 45, reedição do Ministério
da Justiça, 1958), ao cuidar do tema referente ao desenvolvimento da Constituição e à 
realização dos compromissos nela estabelecidos, assim se pronunciou: “Convém, e é 
justo contar sempre com a razão pública, desenvolver o sistema constitucional, não 
parar na inação, promover a confecção das leis, das instituições, dos melhoramentos 
necessários (...), isto é, deduzir as conseqüências lógicas das promessas 
constitucionais, para que não permaneçam só em letras mortas.” (grifei) Também 
ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ (“Processos Informais de Mudança da 
Constituição”, p. 217/218, 1986, Max Limonad), em precisa análise dos graves efeitos 
decorrentes da inércia do Estado, no plano constitucional, adverte: “A Constituição, 
obra de um Poder mais alto, solenemente promulgada, destina-se a ser efetivamente
observada, cumprida e aplicada (...). E, com efeito, se se aceita a Constituição como 
obra de compromisso posta pelos constituintes no exercício do Poder Constituinte
Originário, que lhes é conferido pelo povo, é de se esperar que a Constituição escrita 
seja aplicada plenamente, em especial pelos detentores dos poderes
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constituídos - Legislativo, Executivo e Judiciário - que, em regra, são titulados, pelo  
Constituinte, guardiães da Constituição.” (grifei) Perfilha o mesmo entendimento, de 
repulsa à “inatividade consciente na aplicação da Constituição” (Anna Cândida
da Cunha Ferraz, op. loc. cit.), o ilustre Professor JOSÉ AFONSO DA SILVA, para quem 
não basta “ter uma Constituição promulgada e formalmente vigente; impende atuá-la, 
completando-lhe a eficácia, para que seja totalmente cumprida” (“Aplicabilidade das 
Normas Constitucionais”, p. 226, item n. 4, 3ª ed., 1998, Malheiros - grifei). O 
comportamento negativo dos poderes constituídos - que deixam de editar normas 
regulamentadoras do texto constitucional, previstas, em cláusula mandatória, na 
própria Constituição - torna inviável, numa típica e perversa relação de causa e efeito, o
exercício de direitos, liberdades e prerrogativas assegurados, às pessoas, pelo estatuto 
fundamental. O desprestígio da Constituição - por inércia de órgãos meramente 
constituídos - representa um dos mais graves aspectos da patologia constitucional, pois 
reflete inaceitável desprezo, por parte das instituições governamentais, da autoridade 
suprema da Lei Fundamental do Estado.
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Essa constatação, feita por KARL LOEWENSTEIN (“Teoria de la Constitución”, p. 222, 
1983, Ariel, Barcelona), coloca em pauta o fenômeno da erosão da consciência 
constitucional, motivado pela instauração, no âmbito do Estado, de um preocupante 
processo de desvalorização funcional da Constituição escrita, como já ressaltado, por 
esta Suprema Corte, em diversos julgamentos (ADI 1.484/DF, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO, v.g.), como resulta da seguinte decisão, consubstanciada em acórdão assim 
ementado: “A TRANSGRESSÃO DA ORDEM CONSTITUCIONAL PODE CONSUMAR-SE 
MEDIANTE AÇÃO (VIOLAÇÃO POSITIVA) OU MEDIANTE OMISSÃO (VIOLAÇÃO 
NEGATIVA). - O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante ação estatal 
quanto mediante inércia governamental. A situação de inconstitucionalidade pode
derivar de um comportamento ativo do Poder Público, seja quando este vem a fazer o 
que o estatuto constitucional não lhe permite, seja, ainda, quando vem a editar normas 
em desacordo, formal ou material, com o que dispõe a Constituição. Essa conduta 
estatal, que importa em um facere (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade por 
ação. - Se o Estado, no entanto, deixar de adotar as medidas necessárias à realização 
concreta dos preceitos da Constituição, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o 
dever de prestação que a própria Carta Política lhe impôs, incidirá em violação negativa 
do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultará a 
inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total (quando é nenhuma a
providência adotada) ou parcial (quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder 
Público). Entendimento prevalecente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: 
RTJ 162/877-879, Rel. Min. CELSO DE MELLO (Pleno).
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- A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a 
imposição ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento
revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder 
Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se 
fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, 
a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental.
DESCUMPRIMENTO DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E 
DESVALORIZAÇÃO FUNCIONAL DA CONSTITUIÇÃO ESCRITA. - O Poder Público - 
quando se abstém de cumprir, total ou parcialmente, o dever de legislar, imposto em 
cláusula constitucional, de caráter mandatório - infringe, com esse comportamento 
negativo, a própria integridade da Lei Fundamental, estimulando, no âmbito do Estado, 
o preocupante fenômeno da erosão da consciência constitucional (ADI 1.484-DF, Rel. 
Min. CELSO DE MELLO). - A inércia estatal em adimplir as imposições constitucionais 
traduz inaceitável gesto de desprezo pela autoridade da Constituição e configura, por 
isso mesmo, comportamento que deve ser evitado. É que nada se revela mais nocivo, 
perigoso e ilegítimo do que elaborar uma Constituição, sem a vontade de fazê-la
cumprir integralmente, ou, então, de apenas executá-la com o propósito subalterno de 
torná-la aplicável somente nos pontos que se mostrarem ajustados à conveniência e 
aos desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidadãos.
DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO E DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A 
NECESSÁRIA EXISTÊNCIA DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE. - O direito à 
legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir - 
simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional - a previsão do dever estatal 
de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade legislativa 
do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da 
função delegislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma 
obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público.
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Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injunção, revela-
se essencial que se estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional 
de legislar, de um lado, e o conseqüente reconhecimento do direito público subjetivo
à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de 
emanar provimentos legislativos, não se tornará possível imputar comportamento 
moroso ao Estado, nem pretender acesso legítimo à via injuncional. Precedentes. (...).”
(RTJ 183/818-819, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Em suma, Senhora Presidente, as 
considerações que venho de fazer somente podem levar-me ao reconhecimento de que 
não mais se pode tolerar, sob pena de fraudar-se a vontade da Constituição, esse
estado de continuada, inaceitável, irrazoável e abusiva inércia do Congresso Nacional, 
cuja omissão, além de lesiva ao direito dos servidores públicos civis – a quem se vem 
negando, arbitrariamente, o exercício do direito de greve, já assegurado pelo texto
constitucional -, traduz um incompreensível sentimento de desapreço pela autoridade, 
pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituição da República.
Daí a importância da solução preconizada pelos eminentes Ministros EROS GRAU (MI 
712/PA) e GILMAR MENDES (MI 670/ES), cuja abordagem do tema ora em exame não 
só restitui ao mandado de injunção a sua real destinação constitucional, mas, em 
posição absolutamente coerente com essa visão, dá eficácia concretizadora ao direito 
de greve em favor dos servidores públicos civis.
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Por tais razões, Senhora Presidente, peço vênia para acompanhar os doutos votos dos 
eminentes Ministros EROS GRAU (MI 712/PA) e GILMAR MENDES (MI 670/ES), em 
ordem a viabilizar, desde logo, nos termos e com as ressalvas e temperamentos 
preconizados por Suas Excelências, o exercício, pelos servidores públicos civis, do 
direito de greve, até que seja colmatada, pelo Congresso Nacional, a lacuna normativa 
decorrente da inconstitucional falta de edição da lei especial a que se refere o inciso VII 
do art. 37 da Constituição da República. É o meu voto.